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 导读：43号文及其配套办法为可持续的地方举债体系绘制了一副蓝图，而当务之急是如何处置迫在眉睫的存量债务。本文聚焦于地方政府存量债务，分析对其对地方政府产生的影响，探讨如何对其进行分类管理与处置。 2014年10月2日，国务院下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）（以下简称“43号文”），旨在加强地方政府性债务管理，促进国民经济持续健康发展。作为地方债管理的纲领性文件，此文一出，即在市场上引起足够重视，上至地方政府，下至社会大众，都对43号文开始了研究与热议。为落实并响应新政，财政部下发了《地方政府性存量债务清理处置办法》（征求意见稿）（以下简称“《处置办法》”），目的是为了妥善处理政府性存量债务，从而化解债务风险。在上述《处置办法》征求意见的过程中，财政部于10月23日又下发了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（以下简称“《清理甄别办法》”），针对存量债务的清理甄别提出具体实施方案。 【债务风险不容忽视，债务处置迫在眉睫】 地方政府性债务经多年形成，对我国各区域基础设施建设和经济发展起到关键性作用。然而，近年来国家提出的“保增长”战略使得地方政府的有限财力无法满足区域经济发展的大量资金需求，再加上以往GDP导向的晋升制度，直接导致了地方政府性债务的急剧增长。究其深层次原因，在于过去我国财政与投融资体制的某些欠缺。我国财政体制在分税制改革之后，地方政府财权小于事权的状况使其具有天然的资金缺口，而旧有的预算法制度不允许地方政府发行债券，这些都使得地方政府只能通过成立融资平台等方式进行大规模举债。2008年四季度以来，地方政府性债务呈滚雪球式增长，风险也在日益积聚。 风险体现一：地方政府性债务规模总量大，增速高。总量的大小直接决定了债务偿还规模和偿还压力，同时还决定了利息负担成本的大小。根据审计署2013年的审计结果，截至2013年6月末，政府负有偿还责任的地方政府性债务为 10.89 万亿元，加上担保和救助责任的债务，地方政府性债务总量为 17.89 万亿元。如果按照10%的综合融资成本计算，地方债务一年仅利息支出就约为1.78万亿，占2013年全年地方财政收入6.90亿元的25.8%，可见债务风险不可低估。动态来看，地方债正以较高速度增长。与2012年底相比，政府负有偿还责任的债务增加了13.06%，地方政府性债务总量增长了12.62%，风险态势正在不断积聚。 风险体现二：地方政府债务率高企。相较于绝对数值，地方政府的债务率（债务余额/当年财政收入）作为通常使用的风险控制指标之一，能够更好地反映地方政府的负债程度。若将地方政府负有担保责任的债务、地方政府可能承担一定救助责任的债务分别按照2007年以来各年度由财政资金实际偿还的最高比率19.13%、14.64%折算，政府负有实际偿还责任的债务额为12.03万亿，以此为基础计算得出的债务率达174.34%，已经高于国际货币基金组织确定的90%-150%的债务率控制标准参考值范围。动态来看，2013年6月末的政府债务率比2012年底的该数值高出16.7个百分点。可见，静态层面的地方政府性债务风险已经暴露无遗，而更令人担忧的是其动态增长趋势，如果照此发展下去，后果不堪设想。  图：国内各城市地铁建设大干快上，带来的不仅是票价的争议，还有地铁筹建时可能并发的政府债务问题。 风险体现三：地方政府性债务的期限结构不均衡，短期偿债压力大。我国地方政府性债务的期限较短，不到5年。根据审计署公告，2014年全年政府负有偿债责任的债务规模达2.38万亿，2015年的此类债务规模为1.86万亿。2014-2017年各年度偿债规模占比分别为22.92%、21.89%、17.06%、11.58%和7.79%，该比例逐年下降，可见短期内的偿债压力巨大。 风险体现四：地方政府性债务的层级结构不均衡，市级政府融资自由度受冲击较大。分层级来看，截至2013年6月底，地方政府负有 偿还责任的债务中，市级政府债务占比最高，为44.49%，其次是县级36.35%、省级16.33%和乡镇级2.82%；地方政府性债务总额中，按占比排序为市级、省级、县级和乡镇级，依次占比40.75%、29.03%、28.18%和2.04%。以上两种统计口径中，市级政府债务规模均远高于省级，这是由于市政府担负了城市建设责任，省级政府更多的是充当宏观管理角色。然而，43号文规定市县级政府需由省级政府代为举借债务，由此市级政府的融资途径将受到很大限制。 风险体现五：地方政府性债务的区域结构不均衡，东部地区风险更大。分区域来看，截至2010年底，东部地区和5个计划单列市政府性债务余额占比49.65%，中部与西部省级政府性债务余额占比分别为23.06%和27.29%。可见，东部区域尽管经济总量领先，但是由于这些区域的基础设施等工程量更大，并且地方官员政绩考核的压力更甚，从而通过各种渠道进行融资，以至于债务问题更加严重。 地方政府性债务风险的扩大主要是由于地方政府偿债能力的逐年下滑。据国家统计局数据，2011—2013年，含基金预算收入的全口径地方财政收入的复合年均增长率为12.96%，而全口径地方财政支出的复合年均增长率为13.28%。地方财政收入的增长速度无法跟上各项财政支出的速度，从而造成到期偿付和利息支付的难题。究其根源，一是由于地方经济已告别过去高增长的态势，税收收入、行政事业性收费收入和国有资本经营收入等非税收入增速逐年下降，低于债务累积的速度，以至于偿债能力下降。二是地方政府严重依赖的“土地财政”难以为继。土地作为地方政府巨大且不断增值的信用来源，被广泛用作抵押，使得地方政府债台高筑；作为政府性基金的主要组成部分，土地出让收入对政府债务的还本付息起到关键性作用。然而，伴随着近年来楼市周期性调整趋势确立，土地市场成交回落，卖地收入锐减，作为抵押物的土地价值下跌，再加上地方债务偿还高峰期的到来，地方债务风险加剧的局面无可避免。 地方政府性债务的不断累积使得当地财政肩负沉重负担，降低了经济增长的素质和质量，并且有可能诱发大规模的金融危机。因此，地方政府性债务亟待整治。 【存量债务的清理范围与新老划断】 根据2013年底审计署发布的全国政府性债务审计结果，地方政府性债务包括如下三类：政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务以及可能有一定救助责任的债务。其中，负有偿还责任的政府债务是指地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还的债务；后两类债务称之为政府或有债务，是指因地方政府提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务，以及地方政府未提供担保，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任的债务。 43号文及配套办法划定的清理范围是截至2014年12月31日确定的以上三类债务规模，其中2014年12月31日余额根据2013年全国政府性债务审计确定的结果以及地方政府性债务管理系统统计的债务增减变化额确定，也就是说，将存量债务以2014年底为界限实行新老划断。 【存量债务的分类管理与分类处置】 地方政府性债务管理的首要原则是“修明渠、堵暗道”，分清责任，做到谁借谁还，中央政府不对地方政府进行兜底。在这一原则的基础上才有更为具体的处置办法。 分类管理与分类处置是43号文与配套办法针对地方债处置方案的一大创新与亮点。债务的分类管理是改革的既定思路，43号文与《关于深化预算管理制度改革的决定》中都提出“把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理”，配套办法在前述文件的基础上，给出了具体的操作方式。 未来规范的地方政府性债务范围涵盖两大类，政府债务和或有债务，其中政府债务含有一般债务和专项债务。《清理甄别办法》中明确指出了地方政府负有偿还责任的存量债务如何逐笔甄别。首先，通过PPP模式转化为企业债务的不纳入政府债务；其次，项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的，甄别为一般债务，如义务教育债务；再次，项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的，甄别为专项债务，如土地储备债务；最后，项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的，无法覆盖的部分列入一般债务，其他部分列入专项债务。 对债务进行甄别分类后，不同类别的债务将对应不同的处置方式。对于政府存量债务，《处置办法》首先给出了处置的总体思想——存量债务纳入预算管理。政府存量债务中的一般债务将纳入一般公共预算进行管理，专项债务将纳入基金预算进行管理。接着，《处置办法》明确了存量债务的偿债资金来源与偿债顺序问题——通过预算统筹保证各类财政性资金优先安排用于偿还到期政府债务，政府性基金预算基金和国有资本经营预算资金可调入用以偿还无法覆盖的一般债务。最后，《处置办法》针对当前地方政府债务期限错配的问题，提出“债券置换”这种以新换旧的方式，从而将目前期限短成本高的存量债务置换成期限长成本低的债券。 对于在建项目的存量债务，如果项目符合一定要求，其后续融资允许在过渡期内按照原渠道融资，从而保证项目不烂尾。 【43号文对地方政府融资的影响】 43号文及后续配套办法的颁布极大地促进了地方政府性债务规范有效的管理，有助于解决当前迫在眉睫的债务风险问题。新政将政府债务纳入预算管理并进行分类处置，有助于地方政府形成更加全面的资产负债表，有利于政府对每年度的偿债责任和逾期违约风险进行评估把控，同时有效降低政府的融资冲动，降低债务炸弹出现的可能性。另外，政府债务的处置能够在一定程度上缓解地方政府的再融资压力。地方政府成为融资主体之后，将为融资提供更直接的信用保证，能够拿到更长期限的资金，与政府投资项目的期限相匹配。除此之外，将高成本的BT、信托等债务置换之后，地方政府可以凭借更高的信用评级，通过发行债券拿到更低成本的资金，从而大幅节省利息支出，有利于增强地方财政。 43号文将使得地方政府的融资方式发生结构性的变化。据审计署数据统计，2013年6月末地方债的资金来源中银行贷款仅占56.56%，发行债券、BT、信托融资分别占比10.3%、8.3%和8.0%。由于融资平台公司的融资功能将被剥离，市县级政府的资金缺口仅能通过省级政府发债实现，因此各地政府将不得已放弃以融资平台为主体的各类融资方式，转而从省级政府寻求债务融资额度，或者使用新政倡导的公私合作模式（即PPP模式）。PPP模式能够吸引社会资本参与公益性项目建设并获得合理回报，既拓宽社会资本投资渠道，也减轻了政府举债压力。  图：近期召开的APEC财长会议近一半时间都在讨论PPP（Public Private Partnership，政府与社会资本合作模式），对于减轻政府债务压力也有所帮助。 另外，43号文还将在一定程度上影响地方政府债务的还款来源。之前的还款来源主要有政府税收、专项偿债基金、新债还旧债以及投资建设项目产生的经营性收入等。新政颁布之后，融资平台公司通过大规模以新换旧的借债方式将不再持续，从根本上控制住了地方政府的债务规模，达到可持续的地方债务模式。 从中央政府的层面来看，由于43号文明确了中央政府不对地方政府的债务进行兜底，意味着中央政府从地方政府债务中隔离开来，避免了地方政府债务危机逼迫中央政府兜底从而转化为国家债务危机的可能性。中央层面的决心与动力正是43号文及配套办法能够对地方政府产生实际影响的根本保证。 尽管长远来看，43号文有利于地方经济的发展，但由于43号文限制了地方政府的融资渠道，经济杠杆率的下行很可能在短期内对地方基础设施建设产生负面冲击。另外，政府融资平台被剥夺融资功能后，市县级地方政府的融资来源受到限制。市县级地方政府如何向省级政府争取自己所需额度，以及省级政府通过发行债券所筹资金如何分配至各地方政府，省内不同区域之间是否会存在份额的竞争，这些都是未来需要考虑的问题。
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